Новость

Александр Якоб выступил с докладом на заседании коллегии минздрава области и горздрава

Глава Администрации города Екатеринбурга Александр Якоб во вторник, 26 апреля, выступил с докладом на совместном заседании коллегии Минздрава Свердловской области и Управления здравоохранения Екатеринбурга

Приводим текст выступления полностью.

«Федеральный закон № 313 от 26.11.2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» вносит, в том числе изменения в федеральные законы, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а именно, в 184 - ФЗ и 131 -ФЗ.

К полномочиям субъекта РФ в части медицинской помощи с 1 января 2012 года относится «организация оказания медицинской помощи на территории субъекта РФ в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи»; а к полномочиям органа местного самоуправления «создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи».

Важно отметить, что законодатель не дает определения понятиям «организация медицинской помощи...» и «создание условий...», в результате чего на сегодня многие субъекты и муниципалитеты по - разному трактуют данные понятия. Кроме того, в отличие от разграничения полномочий в 2006 году, когда на уровень субъекта передавалась специализированная медицинская помощь и четко были прописаны сроки и механизмы передачи имущественного комплекса, в данных изменениях федерального законодательства отсутствуют прямые указания по данному вопросу. В связи с этим необходимо отметить важный момент - передача имущества возможна только при положительном решении на передачу со стороны органа местного самоуправления. При этом еще раз подчеркну, что нельзя исключить того факта, что «создание условий» также подразумевает наличие имущества, как и «организация оказания помощи».

Возможность наделения муниципалитета государственными полномочиями прописана в обоих федеральных законах: 184 - ФЗ и 131 - ФЗ.

В 131 ФЗ вся четвертая глава полностью посвящена порядку наделения органа местного самоуправления государственными полномочиями, их осуществлением и государственному контролю. В 184 законе также определен механизм наделения органа местного самоуправления государственными полномочиями - а именно путем выхода Закона субъекта по наделению полномочий. При этом в перечне государственных полномочий, которыми не может быть наделен орган местного самоуправления, отсутствует подпункт 21, регламентирующий в новой редакции закона организацию медицинской помощи. Таким образом, данное полномочие может быть делегировано субъектом органу местного самоуправления и принятие такого решения на уровне субъекта является легитимным исполнением ФЗ - 313.

Прямые указания на возможность делегирования полномочий содержатся и в проекте федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», который предполагается к принятию в весеннюю сессию этого года Государственной Думой. В статье 15 в части первой перечислены полномочия органов государственной власти в сфере охраны здоровья граждан, где более развернуто дается понятие видов медицинской помощи (пункт восьмой) - это и первичная медико-санитарная помощь, и специализированная, и скорая. В части второй этой же статьи есть прямое указание на возможность наделения органа местного самоуправления этими полномочиями в соответствии с ФЗ 184, то есть путем выхода соответствующего закона субъекта. «В этом случае оказание медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения» - гласит 2 пункт 15 статьи проекта основного закона по охране здоровья.

Соответственно, в статье 16 проекта данного федерального закона прописаны уже полномочия органа местного самоуправления в случае передачи соответствующих полномочий - это обеспечение организации и функционирования муниципальной системы здравоохранения.

Разрешите остановиться на мотивационной базе необходимости делегирования полномочий по организации медицинской помощи населению в части существующей системы муниципального здравоохранения органу местного самоуправления Екатеринбурга.

Вначале несколько слов о городском здравоохранении. Муниципальная служба здравоохранения Екатеринбурга является мощной, рассчитанной на население города Екатеринбурга, закрывающей на базе своих учреждений все направления первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи структурой. Она состоит из 33 учреждений, в том числе 12 взрослых ЛПУ, 8 детских ЛПУ, 6 стоматологических поликлиник, станции СМП, двух городских центров, а также трех учреждений, не обслуживающих непосредственно население, но работающих на остальные ЛПУ (это - центр медицинской профилактики, Центр «Мединком» и ведомственный Архив службы здравоохранения).
Муниципальная служба включает в себя 14 подстанций и 95 бригад скорой помощи; 20 стационаров, на базе которых развернуто 8 тысяч коек; а также 78 поликлиник и женских консультаций, которые в год делают более 11 миллионов посещений.

В городских учреждениях здравоохранения работает 19 тысяч сотрудников.

Важно заметить, что за последнее десятилетие служба значительно была реорганизована, что было связано в том числе с необходимостью исключения неэффективных расходов - были ликвидированы либо присоединены к другим маломощные учреждения; сокращена третья часть коечного фонда; наиболее рационально, исходя из имеющихся площадей, распределено население для обслуживания; наконец, последние пять лет мы начали строить новые объекты, в первую очередь - поликлиники, для улучшения обслуживания горожан. На сегодня мы считаем структуру службы в целом оптимально соответствующей выполнению задач оказания первичной медико-санитарной помощи, об этом же свидетельствуют и хорошие показатели деятельности отрасли здравоохранения города. При этом хочется отдельно подчеркнуть, что сложившаяся система здравоохранения представляет собой жестко взаимосвязанный механизм. Учреждения работают в тесном взаимодействии. Единая система учреждений и управления ими позволяет эффективно решать оперативные задачи (например - по оперативному перераспределению потоков пациентов на госпитализацию при возникновении любых чрезвычайных ситуаций). Вычленение любого из звеньев системы приведет к ухудшению организации медицинской помощи, а соответственно - показателей здоровья населения.

Муниципальные учреждения здравоохранения также тесно связаны с муниципальными учреждениями других отраслей, в первую очередь, с учреждениями образования. Разрыв связей между ними, между органами управления неизбежно повлечет снижение качества оказываемой населению города медицинской помощи.

Наиважнейшим фактором для принятия решения о делегировании полномочий нам представляется вопрос финансирования службы из городского бюджета. Консолидированный бюджет отрасли здравоохранения города составил в 2010 году 7,8 миллиарда рублей. Последние годы структура финансирования стабильна, 50% составляют средства ОМС, 31%- средства городского бюджета, 13% - внебюджетная деятельность, на долю прочих источников приходится 6% в структуре финансирования, в том числе областной бюджет - 0,7 %.

Городской бюджет потратил на отрасль здравоохранения в 2010 году 2 миллиарда 734 миллиона рублей. В структуре этих затрат 21% составляют средства на развитие отрасли - реконструкции объектов, капитальные ремонты, приобретение медицинского оборудования. Ежегодно в течение ряда последних лет сумма затрат на эти цели составляет от 600 миллионов рублей до 1 миллиарда рублей. Важно отметить, что эти расходы берет на себя городской бюджет сверхнормативных затрат, отнесенных на отрасль здравоохранения и ГРБС (главным распорядителем бюджетных средств) при их расходовании является не Управление здравоохранения, а УКС и ЕКУГИ.

Согласно ФЗ №326 с 2013 года отрасль перейдет на одноканальное финансирование из средств ОМС.

Кроме того, в соответствии с тем же законом, с 2013 года на финансирование за счет средств ОМС уйдет скорая медицинская помощь, содержание которой сегодня городскому бюджету обходится в 700 миллионов рублей.

Таким образом с 2013 года из средств бюджета на учреждения, работающие в системе ОМС, будут финансироваться только затраты на их развитие (строительство объектов, капитальные ремонты, приобретение оборудования свыше 100 тысяч рублей). Несмотря на тот факт, что на сегодня нет законодательного толкования функции органа местного самоуправления по отношению к медицинской помощи - «создание условий...», очевидно, что, если у города не будет соответствующего имущественного комплекса, то согласно Бюджетному кодексу, он не сможет его финансировать. Если же произойдет делегирование полномочий по организации медицинской помощи городу Екатеринбургу, то мы сможем и дальше вкладывать порядка 1 миллиарда рублей ежегодно в развитие городских учреждений, а при более благополучной финансовой ситуации возможен и дальнейший рост этих вложений.

Нам в целом понятен порядок объема средств, которые надо вложить в капитальные ремонты и строительство учреждений здравоохранения города в ближайшие годы - это 6 миллиардов рублей. Без данного финансирования учреждения, исходя из их состояния, могут быть попросту закрыты надзорными органами, что повлечет за собой серьезнейшие последствия в организации и доступности медицинской помощи населению города. Уже сегодня, без определенности полномочий города на следующий год в части здравоохранения, мы вынуждены притормозить разработку проектной документации на строительство двух поликлиник, которые планировали начать строить с 2012 года.

Если не произойдет делегирования - то надо четко понимать, что областной бюджет должен будет взять эти затраты на себя, в том числе сверх тех нормативов, по которым сегодня выделяются средства на отрасль здравоохранения.

Работники муниципальных учреждений здравоохранения имеют муниципальные льготы (доплаты работникам скорой медицинской помощи, предоставление мест в детских дошкольных учреждениях, возможность участия в программе «Доступное жилье» и др.). Без делегирования полномочий по организации оказания медицинской помощи населению города муниципальному образованию «город Екатеринбург» оснований для дальнейшего предоставления муниципальных льгот медикам не будет. Однако очевидно, что для поддержания показателя укомплектованности кадрами хотя бы на уровне сегодняшнего дня и предотвращения оттока сотрудников, эти затраты и задачи также на себя должен будет взять областной бюджет. Финансирование только муниципальной надбавки к заработной плате медиков и водителей СМП составляет порядка 170 миллионов рублей в год.

В случае, если полномочия по организации оказания медицинской помощи населению города не будут делегированы муниципальному образованию «город Екатеринбург», немаловажным является и вопрос управления городским здравоохранением. Очевидно, что для оперативного управления такого значительного числа учреждений в любом случае будет необходимо либо значительное расширение штатного расписания отделов Министерства здравоохранения либо создание какого-либо структурного подразделения министерства. В любом случае это повлечет за собой увеличение затрат бюджета Свердловской области на содержание органа управления.

Очевидно также усложнение прочих управленческих процедур вследствие значительного увеличения количества подведомственных учреждений здравоохранения. Правительству Свердловской области, вероятно, придется создавать дополнительные управленческие структуры, которые будут руководить процессами обеспечения учреждений здравоохранения города услугами ЖКХ, текущего содержания и снабжения, капитального ремонта и реконструкции, строительства зданий и сооружения и т.п. Сегодня этим занимаются соответствующие отраслевые органы городской Администрации. Учитывая, что решение всех этих вопросов будет невозможно без участия Администрации города Екатеринбурга, а налаживание необходимых хозяйственных связей потребует затрат времени и ресурсов, можно прогнозировать ухудшение работы учреждений.

Выше были изложены, на наш взгляд, объективные причины для необходимости делегирования полномочий по организации медицинской помощи городу Екатеринбургу. Но нельзя не сказать и о субъективной стороне вопроса. Столь значительная реформа по передаче учреждений на областной уровень должна иметь какую-то цель и, на наш взгляд, может быть оправдана только целью улучшения оказания медицинской помощи жителям города Екатеринбурга. К сожалению, на сегодня мы пока так и не услышали от Министерства здравоохранения Свердловской области, какие же плюсы ждут каждого жителя города, и городские учреждения здравоохранения, если они перейдут на уровень субъекта. Пока же мы видим, что даже в соответствии с долей населения средства не выделяются. Так, из средств федерального ФОМС в рамках региональной программы модернизации на улучшение материально - технической базы учреждений здравоохранения Екатеринбурга выделяется всего 552 миллиона рублей, что составляет 12% от средств на эти цели, выделенные Федерацией Свердловской области. Хотя доля населения города составляет 31% от населения Свердловской области, и по программе ОМС (а в модернизации за счет средств ФФОМС могут участвовать только ЛПУ, работающие в системе ОМС) городское здравоохранение полностью закрывает на базе своих учреждений все виды помощи. Вероятно, у Министерства здравоохранения для этого есть какие-то аргументы - и необходимость развития межмуниципальных центров, и какие - то другие резоны, но едва ли они будут убедительны для жителей города Екатеринбурга, тем более, если городские учреждения лишатся еще и финансирования из средств местного бюджета для своего дальнейшего развития.

С 2009 года в городе Екатеринбурге отмечается положительный естественный прирост населения, то есть городу удалось преодолеть так называемый «русский крест» - убыль населения наблюдалась с 1990 по 2009 год - 20 лет. Показатель естественного прироста населения наиболее значим для оценки социального климата на территории муниципалитета и оценки деятельности службы здравоохранения.

В 2010 году в Екатеринбурге уровень естественного прироста населения составил +1,2‰, в городе на 1,5 тысячи родилось жителей больше, чем умерло.

Показатель естественного прироста населения в Екатеринбурге по итогам 2010 года - один из лучших среди крупных городов Урала, Сибири и Поволжья. Этот показатель лучше российского, Свердловской области, а также городов субъектового значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Важно, что данный показатель сформировался не только за счет весьма высокого уровня рождаемости, но и самого низкого показателя общей смертности. А ведь уровень общей смертности, по экспертной оценке ВОЗ, является отражением вклада именно отрасли здравоохранения в демографические показатели, и он сегодня свидетельствует об успешности и деятельности муниципальной службы здравоохранения Екатеринбурга, и городского менеджмента управления, что позволяет нам ставить вопрос о возможности дальнейшего доверия организации медицинской помощи муниципальному образованию город Екатеринбург.

Учитывая вышеизложенное, Администрацией города Екатеринбурга принято решение обратиться к Екатеринбургской Городской Думе с предложением подготовки законопроекта Свердловской области по делегированию полномочий по организации медицинской помощи на территории город Екатеринбург в рамках первичной медико-санитарной и скорой помощи. С тем же предложением мы выступаем и перед губернатором Свердловской области.

На сегодня нами с юридическим управлением правительства Свердловской области в целом согласована возможная формулировка полномочия: «Муниципальное образование «город Екатеринбург» наделить государственным полномочием Свердловской области по решению вопросов организации оказания медицинской помощи (за исключением специализированной медицинской помощи в кожно - венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, домах ребенка, центрах по борьбе с СПИД и другими инфекционными заболеваниями и других специализированных медицинских учреждениях, в также в федеральных и областных медицинских учреждениях) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи».

Заканчивая, хочу подчеркнуть, что Администрация города отдает себе отчет в том, что сегодня можно вполне на законных основаниях передать на уровень субъекта весьма сложную, хлопотную, затратную отрасль городского хозяйства, при этом еще и сохранив для выполнения других задач местного уровня существенный объем финансирования. Вместе с тем, мы понимаем, что организация оказания медицинской помощи затрагивает интересы каждого жителя города. Внесение в нее существенных изменений неизбежно вызовет социальную напряженность среди населения, что может сыграть негативную роль в предстоящем важном политическом периоде.

Исходя из вышеизложенного, принимая ответственность перед населением за организацию первичной медико-санитарной и скорой помощи, Администрация города Екатеринбурга просит принять Закон Свердловской области о делегировании полномочий по организации медицинской помощи на территории муниципального образования город Екатеринбург органу местного самоуправления».

Фото Анны Храновской

26 апреля 2011 г.
http://www.ekburg.ru